| Главная » Статьи » Правовые статьи |
Государственный контракт как категория частного права
© П. Тарабаев
В литературе достаточно часто высказывается следующая точка зрения на правовую природу государственных контрактов: государственный контракт следует рассматривать как особый тип договора, стоящий в одном ряду с предварительным и публичным договорами, так как государственный контракт не имеет товарного характера. Для того чтобы оценить правильность данной позиции, необходимо выяснить, что обозначается понятием «государственный контракт». Анализ норм современного гражданского законодательства и высказываний ученых приводит к выводу, что понятие «государственный контракт» имеет три значения.
1. Государственный контракт рассматривается как универсальная правовая (договорная) форма, опосредующая любые имущественные отношения, связанные с удовлетворением государственных интересов.
Л.И. Шевченко отмечает, что правовой формой размещения государственных заказов является государственный контракт на поставку товаров для государственных нужд. Из указанного определения следует, что государственный контракт на поставку товаров для государственных нужд - основной способ удовлетворения потребностей публичного образования. В таком случае потребности Российской Федерации в выполнении определенных работ, оказании некоего рода услуг, осуществлении научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ должны также удовлетворяться путем заключения государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд. Это противоречит родовой классификации гражданско-правовых договоров, закрепленной ГК РФ.
По моему мнению, универсальной правовой формой размещения государственных заказов является не государственный контракт на поставку товаров для государственных нужд или государственный контракт на выполнение подрядных работ для государственных нужд, а просто государственный контракт.
Полагаю целесообразным частично поддержать точку зрения Л. В. Горбуновой о необходимости введения в часть первую ГК РФ нормы, характеризующей контракт как типовой договор (универсальную договорную форму). Вместе с тем, по моему мнению, автор необоснованно предлагает отразить в Общих положениях Кодекса нормы о договоре поставки товаров для государственных нужд. Как представляется, договор поставки товаров для государственных нужд - лишняя правовая конструкция.
Кроме того, при включении в Общие положения ГК РФ нормы об универсальной договорной форме следует учесть интересы муниципальных образований, для удовлетворения нужд которых также используются контракты.
В целях унификации законодательства об удовлетворении нужд публичных образований, на мой взгляд, требуется внести в главу 27 ГК РФ изменения, дополнив ее статьей «Публичный контракт» такого содержания: «Публичным контрактом признается договор между заказчиком и поставщиком (подрядчиком, исполнителем), заключенный по итогам торгов и предусматривающий обязанность последнего на возмездной основе поставить товар, выполнить работы, оказать услуги, необходимые для удовлетворения потребностей публично-правового образования.
Случаи заключения публичного контракта без проведения торгов могут предусматриваться федеральным законом».
Универсальная правовая форма - публичный контракт, безусловно, не носит товарного характера, так как сама по себе не является юридическим фактом (сделкой), направленным на возникновение гражданских прав и обязанностей между конкретными участниками имущественного оборота.
В соответствии с § 4 главы 30 ГК РФ поставка товаров для государственных нужд осуществляется двумя способами. В связи с этим понятие «государственный контракт» используется еще в двух значениях.
2. Государственный контракт обозначает непосредственно сделку при поставке товаров на основании контракта. В этом случае согласно п. 1 ст. 531 ГК РФ передача товаров осуществляется государственному заказчику или по его указанию (отгрузочной разнарядке) другому лицу (получателю). С учетом того, что поставка товаров производится в целях исполнения контракта как сделки, государственный контракт в данном значении носит прямой товарный характер и является отдельным видом общего типа договоров купли-продажи.
3. При заключении во исполнение контракта дополнительного договора поставки товаров для государственных нужд государственный контракт выступает наряду с извещением о прикреплении как одно из оснований заключения договора поставки. Такой государственный контракт, безусловно, не носит товарного характера, поскольку с его заключением правоотношение, направленное на распоряжение имущественными благами между субъектами, еще не возникает до подписания договора поставки.
По моему мнению, в законодательстве и доктрине целесообразно использовать понятие «государственный контракт» в двух значениях: как разновидность публичного контракта - универсальной правовой (договорной) формы и как сделку, то есть гражданско-правовые договоры, разновидности договоров купли-продажи и подряда и т. д. - «государственный контракт на поставку товаров для государственных нужд», «государственный контракт на выполнение подрядных работ для государственных нужд» и т. д.
Для подкрепления данной позиции можно привести следующий пример. В ст. 426 ГК РФ содержится определение типового понятия (универсальной формы) «публичный договор». Видовым понятием «публичного договора» с учетом положений ст. 492 является договор розничной купли-продажи, который в свою очередь представляет собой сделку и в силу п. 5 ст. 454 ГК РФ разновидность купли-продажи.
Учитывая то обстоятельство, что контракт на поставку товаров для государственных нужд - по сути гражданско-правовой договор, на основании которого у сторон возникают определенные обязательства, полагаю, что нет необходимости заключать дополнительно договор поставки товаров для государственных нужд. Все существенные для сторон условия обязательств отражаются в контракте на поставку товаров для государственных нужд. Если товар поставляется не государственному заказчику, а иному получателю, должны использоваться обыкновенные отгрузочные разнарядки с указанием конкретного получателя. Данный вывод подтверждается анализом правоприменительной практики, в соответствии с которой стороны стараются избегать громоздкой процедуры заключения наряду с контрактами на поставку товаров для государственных нужд дополнительных договоров поставки.
Наличие в современном гражданском законодательстве столь сложной схемы построения правоотношений по поставке товаров для публичных нужд (с использованием дополнительного договора) объясняется консерватизмом права и соблюдением принципа юридической экономии.
Как известно, в период существования СССР большинство поставок продукции осуществлялось на основании плановых актов (фондовых извещений, планов прикрепления, нарядов).
В настоящее время, учитывая положения ст. 529 ГК РФ, основанием для заключения договора поставки товаров для государственных нужд служит извещение о прикреплении покупателя к поставщику. И если извещение о прикреплении в отношении обязанности поставщика заключить договор поставки основано на ранее заключенном государственном контракте, то правовую природу извещения о прикреплении в отношении покупателя с позиций гражданского права объяснить затруднительно. По моему мнению, извещение о прикреплении в отношении покупателя независимо от права последнего отказаться от заключения договора, предусмотренного ст. 530 ГК РФ, - это административный акт. В большинстве случаев в качестве покупателей в договоре поставки товаров для государственных нужд выступают лица, зависимые (подчиненные) в той или иной степени от органов государственной власти (государственных учреждений), выступающих государственными заказчиками. Покупателями в договоре поставки товаров для удовлетворения нужд государства, как правило, являются государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления, или государственные учреждения. В таких условиях, даже при отсутствии прямого ведомственного подчинения между государственным заказчиком и покупателем, заказчик, выступающий от имени Российской Федерации, может оказать воздействие на покупателя с привлечением собственника имущества последнего - государства в лице соответствующего органа.
Приведенное суждение о характеристике извещения о прикреплении в качестве административного акта в отношениях между государственным заказчиком и покупателем оправдано с точки зрения действующего гражданского законодательства. На основании подп. 2 п. 1 ст. 8 ГК РФ гражданские права и обязанности могут возникать из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом (в нашем случае ст. 529 ГК РФ) в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.
Итак, одно общественное отношение, основанное на заключенном государственном контракте, оформляется в отношении поставщика товара по типу гражданского правоотношения, в отношении покупателя - правоотношения административного.
Учитывая изложенное, а также административно-правовую природу извещения о прикреплении в отношениях между государственным заказчиком и покупателем, необходимо констатировать, что современное извещение о прикреплении, по сути, очень близко плановым актам, существовавшим в административно-командной системе.
Таким образом, консерватизм правовых норм, регулирующих поставку товаров для государственных нужд, выразился в использовании формы административного прикрепления покупателя к поставщику, существовавшего в советской плановой экономике. Законодатель вынужден усложнять правоотношения по поставке товаров для государственных нужд: заключением дополнительно к государственному контракту договора поставки, который, подчиняясь общим правилам о договоре купли-продажи, возлагает на покупателя, являющегося в правоотношении по удовлетворению потребностей государства, по сути, третьим лицом, обязанность по оплате поставленного товара. Дополнительно в силу ст. 532 ГК РФ правоотношение отягощается поручительством государственного заказчика, обеспечивающим обязанность покупателя по оплате полученного товара.
Принцип юридической экономии непосредственно вытекает из принципа консерватизма правовых норм и неразрывно с ним связан.
Применительно к правоотношениям по поставке товаров для нужд Российской федерации указанный принцип выражается в абсолютной оторванности норм о договоре поставки, заключаемом на основании извещения о прикреплении и с учетом положений государственного контракта, от реальных экономических отношений. Несмотря на то что фактически извещение о прикреплении, предусмотренное ст. 529 ГК РФ и направляемое государственным заказчиком в адрес поставщика, может быть в силу ст. 531 с успехом заменено отгрузочной разнарядкой, законодатель с настойчивостью навязывает сторонам систему прикрепления поставщиков к покупателям и наоборот. В реальных экономических отношениях стороны при несовпадении в одном лице государственного заказчика и получателя товара используют более простой и удобный механизм - отгрузочные разнарядки.
Негативная сущность договора поставки товаров для государственных нужд более отчетливо стала проявляться в связи с принятием Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (в ред. на 8 ноября 2007 года) (далее - Закон о размещении заказов).
Как известно, приобретение товаров для удовлетворения потребностей государства не является предпринимательской деятельностью. Следовательно, по общему правилу, установленному ст. 401 ГК РФ, лицо, приобретающее товары для государственных нужд, в случае нарушения сроков оплаты отвечает за ненадлежащее исполнение обязательств только при наличии вины. Практически во всех случаях вина субъекта в нарушении обязательств отсутствовала в связи с бюджетным недофинансированием и отсутствием возможности заниматься предпринимательской деятельностью (п. 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда от 22 июня 2006 года № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации», где внимание арбитражных судов обращено на то обстоятельство, что само по себе недофинансирование бюджетного учреждения не свидетельствует об отсутствии вины последнего в нарушении гражданско-правового обязательства). Для защиты имущественных интересов поставщика законодатель в ч. 9 ст. 9 Закона о размещении заказов расширил границы ответственности государственного заказчика до пределов непреодолимой силы либо вины поставщика. Размер неустойки составляет 1/300 ставки рефинансирования ЦБ РФ ежедневно.
При заключении договора поставки товаров для государственных нужд на основании извещений о прикреплении основное обязательство по оплате поставленного товара в соответствии со ст. 532 ГК РФ возникает на стороне покупателя, не являющегося государственным заказчиком. Государственный заказчик в указанной ситуации выступает в качестве поручителя, а не должника.
Поскольку деятельность покупателя по приобретению товаров для нужд Российской Федерации не относится к предпринимательской и в то же время покупатель не государственный заказчик, на него не может быть распространена ч. 9 ст. 9 Закона о размещении заказов. Таким образом, за ненадлежащее исполнение обязательств по договору поставки товаров для государственных нужд, заключенному во исполнение государственного контракта, покупатель несет ответственность только при наличии вины. Представляется, что указанное обстоятельство существенно нарушает имущественные права поставщиков товаров для государственных нужд.
Учитывая положения абз. 2 ст. 532 ГК РФ, государственный заказчик при заключении дополнительного договора поставки товаров выступает поручителем по обязательству покупателя оплатить полученные товары. В современном гражданском законодательстве это едва ли не единичный случай поручительства, установленного законом. Тем не менее в силу прямого указания ст. 532 ГК РФ к поручительству заказчика в отношении исполнения обязанностей покупателя по оплате товара, поставленного для удовлетворения публичных нужд, в полной мере применяются нормы Кодекса - ст. 361-367, регулирующие договорное поручительство.
Исходя из этого и на основании п. 2 ст. 363 ГК РФ государственный заказчик отвечает перед поставщиком продукции для государственных нужд за неисполнение обязательства по оплате в том же объеме, что и покупатель. Следовательно, с учетом того, что ответственность покупателя ограничена принципом вины, в случае удовлетворения потребностей Российской Федерации с использованием извещения о прикреплении и договора поставки товаров для государственных нужд поставщик, в отсутствие виновности в нарушении сроков оплаты со стороны покупателя, лишается права требовать от государственного заказчика законной неустойки, предусмотренной ч. 9 ст. 9 Закона о размещении заказов.
Приведенные условия значительно ущемляют имущественные права поставщиков товаров для федеральных государственных нужд.
Автор ссылается на следующие источники:
| |
| Просмотров: 895 | |
| Всего комментариев: 0 | |