| Главная » Статьи » Правовые статьи |
Правовое положение и особенности создания саморегулируемых организаций в строительной сфере
С января 2009 года отменено лицензирование в строительстве, а действие ранее выданных строительных лицензий прекращается с 1 января 2010 года (ст. 3-2 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»; п. 6-1 ст. 18 Федерального закона от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»).
Правовое регулирование создания и деятельности таких организаций в строительстве опирается на четыре основных федеральных закона - Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее - Закон об НКО), Федеральный закон от 1 декабря 2007 года № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее - Закон о СРО), Градостроительный кодекс РФ (далее - ГрК РФ) и Федеральный закон от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее - Закон о техрегулировании). Первые три закона непосредственно регламентируют отношения по поводу создания и деятельности саморегулируемых организаций вообще и в строительной сфере в частности, а последний устанавливает правила стандартизации, в том числе для СРО. Именно подготовка и утверждение стандартов деятельности членов СРО и контроль за соблюдением их требований составляют согласно Закону о СРО основное содержание деятельности саморегулируемых организаций. Именно с развитием системы стандартизации и контроля на уровне строительных СРО связывают дальнейшую возможность замещения государственной экспертизы и контроля в строительной сфере экспертизой и контролем СРО.
Жизнь строительной СРО начинается с создания некоммерческого партнерства (далее - НП) - именно эту форму некоммерческой организации избрал ГрК РФ для саморегулируемых организаций. Следует обратить внимание на то, что сразу создать строительную СРО нельзя, ибо СРО - это не организационно-правовая форма, а статус, который присваивается уже существующей организации при условии выполнения ею установленных законом требований. Статус СРО в строительной сфере может получить только некоммерческое партнёрство.
Создание НП осуществляется в соответствии с Законом об НКО: НП возникает в результате либо его учреждения, либо реорганизации другого юридического лица. Учредителями партнерства выступают физические и (или) юридические лица, причем совсем необязательно лица, занимающиеся строительством, проектированием или изысканиями. Так что создает НП любая инициативная группа, что в дальнейшем никак не влияет на возможность приобретения партнерством статуса саморегулируемой организации, зато существенно облегчает процедуру подготовки документов для государственной регистрации НП.
Учредительными документами НП являются устав или устав и учредительный договор партнерства. Устав должен соответствовать требованиям Закона об НКО, а все особенности, свойственные СРО, следует сформулировать в уставе применительно к периоду с момента приобретения НП статуса СРО и до момента его прекращения. Так, если процедуры приема кандидата в члены партнерства до приобретения им статуса СРО и после значительно различаются (например, отказ в приеме в члены СРО возможен лишь по ограниченному перечню оснований, а в НП - просто по решению уполномоченного органа управления НП), то в уставе следует сначала описать процедуру приема в члены партнерства, руководствуясь нормами Закона об НКО, а затем, после слов «в период пребывания НП в статусе СРО» или «с момента приобретения НП статуса СРО и до момента прекращения статуса СРО» описать процедуру приема в СРО уже в соответствии с требованиями Закона о СРО и ГрК РФ. Таким образом, получится устав, который, с одной стороны, не противоречит Закону об НКО, что позволит осуществить государственную регистрацию НП, а с другой стороны, удовлетворяет требованиям законодательства о строительных СРО, что даст возможность в дальнейшем обратиться за приобретением данного статуса. Таких моментов в уставе партнерства, разрабатываемом с целью создания в дальнейшем СРО, немало, остановлюсь лишь на некоторых из них.
Если говорить о названии организации, то здесь действует не вполне объяснимое с точки зрения целесообразности правило ч.13 ст. 20 Закона о СРО о том, что до момента приобретения статуса СРО организация не вправе использовать в своем названии слово «саморегулируемая» и производные от него. Поэтому если организация создавалась, например, в форме ассоциации строительных организаций, до введения в действие данной нормы и называлась при этом «саморегулируемая», то теперь, принимая решение о преобразовании ассоциации в НП, необходимо переименовать организацию и, как это ни парадоксально, исключить из ее названия слово «саморегулируемая». Зато потом, когда партнерство зарегистрируют в реестре СРО, можно будет внести изменения в устав и вернуть в название слово «саморегулируемая».
Необходимо помнить, что ГрК РФ предписывает иметь в уставе организации указание на один из трех типов строительных СРО, то есть в уставе НП следует указать, на какой тип СРО - строителей, проектировщиков или изыскателей - ориентировано партнерство, иначе организации может быть отказано во внесении ее в реестр строительных СРО.
Некоммерческое партнёрство в статусе СРО существенно ограничено в правах по сравнению с НП без такого статуса: СРО не вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, учреждать и становиться участником хозяйственных обществ и товариществ, осуществляющих деятельность, являющуюся предметом саморегулирования.
СРО запрещается не вообще учреждать хозяйственные общества и товарищества, а только те, которые будут осуществлять определенный вид деятельности. Поэтому учредить ООО, которое будет вести издательскую деятельность, СРО вправе. Более того, если СРО осуществляет саморегулирование среди строителей, то ничто не препятствует ей стать участником хозяйственного общества, занимающегося подготовкой проектной документации. Поэтому не надо торопиться и записывать в уставе НП категорический запрет на все виды его участия в коммерческих организациях.
Довольно сложен для устава НП, создаваемого под цели строительной СРО, вопрос о членстве в организации. Членство в СРО, как и в любой другой некоммерческой организации, добровольное. Однако в силу того, что СРО ориентирована на выполнение определенной публичной функции, то есть членство в ней служит условием допуска к занятию определенным видом предпринимательской деятельности, условия приема и исключения из членов СРО, в отличие от НП, имеют черты публичности, которые выражаются в законодательно установленном для СРО запрете на истребование у кандидатов в ее члены каких-либо документов помимо упомянутых в ч. 2 ст. 55-6 ГрК РФ; в четко очерченном той же статьей перечне причин, по которым СРО может отказать кандидату в приеме в члены СРО и выдаче свидетельства о допуске; в исчерпывающем, и в то же время детальном, перечне оснований для исключения члена из партнерства (ст. 55-7 ГрК РФ).
Представляется, что все эти требования ГрК РФ целесообразно включать в устав НП, руководствуясь упомянутым порядком составления его учредительных документов. Тем не менее даже при таком подходе остается вопрос о том, как разумно сформулировать требования к кандидатам в НП, которые будут предъявлены в период с момента его создания и до момента приобретения им статуса СРО. Ведь процесс вступления в организацию 50 или 100 членов, в зависимости от вида строительной СРО, разработка и утверждение документов, необходимых для приобретения статуса СРО, будут идти параллельно. Поэтому, принимая кандидата в члены НП, следует запросить у него документы, которые позволят впоследствии, при обращении в надзорный орган, доказать, что данное лицо осуществляет деятельность в сфере саморегулирования, на которую ориентировано НП. Вполне разумны требования к кандидатам в члены партнерства до приобретения им статуса СРО о представлении:
- копий учредительных документов и документа о государственной регистрации лица как субъекта предпринимательской деятельности;
- копий ранее выданных кандидату лицензий на выполнение работ в строительной сфере, а также информации о наличии в организации кадров, имеющих установленный уровень квалификации и опыт работы.
В отсутствие указанных документов НП вряд ли сможет доказать в надзорном органе, что им выполнено условие о количестве членов, занимающихся определенным видом предпринимательской деятельности, а это чревато отказом в предоставлении ему статуса СРО. Необходимость подтверждения рода деятельности членов НП, обратившегося за приобретением статуса СРО, вытекает из требований ч. 4 ст. 55-4 ГрК РФ.
Для любой организации строительной сферы, которая сегодня стоит перед выбором, в какую СРО вступать, существует ряд неопределённостей. Поэтому вступление в члены такого партнерства, что сопряжено с обязанностью кандидата по внесению членских взносов и взноса в компенсационный фонд, еще не гарантирует организации получения допуска к определенным видам работ. Дело в том, что член НП, вступивший в него до получения партнерством статуса СРО, не получает допуска к работам, влияющим на безопасность объектов капитального строительства (ч. 7 ст. 55-8 ГрК РФ). Такая возможность появится у него только после того, как НП наберет установленное законом количество членов, утвердит необходимые документы и будет внесено в реестр саморегулируемых организаций в строительной сфере. Порядок получения допуска к работам членами НП, вступившими в него до приобретения партнерством статуса СРО, установлен ст. 55-8 ГрК РФ.
Чтобы каждый член НП или кандидат в члены четко понимал свои права и обязанности в период до приобретения партнерством статуса СРО, следует отразить особенности переходного периода во внутренних документах НП.
Ещё один важный аспект подготовки устава НП под цели строительной СРО - управление в НП. Проблема заключается в том, что три федеральных закона, на которые следует опираться, по-разному регулируют вопросы управления в организации, хотя все они предусматривают традиционную трехуровневую систему; общее собрание членов как высший орган управления, постоянно действующий коллегиальный орган управления, единоличный и (или) коллегиальный исполнительный орган.
Как правило, распределение полномочий в трехуровневой системе строится так, что уставом организации определяются вопросы исключительной компетенции общего собрания и постоянно действующего коллегиального органа управления, а исполнительному органу отводятся функции по решению всех вопросов, не включенных в их компетенцию.
Для строительных СРО принята принципиально иная схема: Законом о СРО и уставом устанавливается круг вопросов исключительной компетенции общего собрания членов, к которому, в частности, относится установление компетенции исполнительного органа и порядка осуществления им руководства текущей деятельностью организации. Компетенция постоянно действующего коллегиального органа определяется по остаточному принципу, то есть включает в себя полномочия, не входящие в компетенцию общего собрания и исполнительного органа СРО. В то же время по требованию п. 3 ст. 14 Закона об НКО учредительные документы партнерства должны содержать условия о составе и компетенции органов управления, порядке принятия ими решений, в том числе по вопросам, решения по которым принимаются единогласно или квалифицированным большинством голосов. Поэтому при создании НП приходится определять, хотя бы в общих чертах, компетенцию и постоянно действующего коллегиального, и исполнительного органа партнёрства.
Кроме прочего. Закон об НКО, Закон о СРО и ГрК РФ расходятся в определении исключительной компетенции общего собрания организации. Это касается, в частности, такого важного вопроса, как образование исполнительных органов и досрочное прекращение их полномочий.
Так, до приобретения статуса строительной СРО он должен находиться в исключительной компетенции общего собрания членов НП (п. 3 ст. 29 Закона об НКО), а после приобретения НП статуса СРО может быть отнесен уставом организации к компетенции коллегиального органа управления, что многие СРО считали бы для себя предпочтительным.
Необходимо отметить такую важную особенность формирования постоянно действующего коллегиального органа строительной СРО, как представительство в нем исключительно членов организации. Многие организации, которые создавались с целью преобразования в СРО еще до введения в действие норм СРО в строительной сфере, успели привлечь в свои органы управления независимых членов, к чему обязывала ч. 1 ст. 17 Закона о СРО. Как правило, в качестве таких членов приглашались чиновники1, поэтому привести теперь состав постоянно действующих коллегиальных органов НП в соответствие с требованиями ГрК РФ довольно трудно. Правда, ввиду отсутствия уточнения в ГрК РФ о том, кто в целях формирования постоянно действующего коллегиального органа строительной СРО может считаться представителем юридического лица - члена СРО, существует соблазн обратиться к институту представительства в гражданском праве и считать, что представителем выступает любое лицо, уполномоченное доверенностью. Однако Закон о СРО понимает под независимыми членами лиц, не связанных трудовыми отношениями с СРО и ее членами. Так что если рассматривать нормы ГрК РФ в их взаимосвязи с нормами Закона о СРО, то нет оснований интерпретировать понятие представителя юридического лица - члена СРО иначе, как лица, связанного трудовыми отношениями с таким юридическим лицом.
Обязательное условие получения статуса СРО в сфере строительства - наличие сформированного в соответствии с требованиями законодательства компенсационного фонда. Именно создание такого фонда рассматривается как один из инструментов обеспечения имущественной ответственности членов СРО перед третьими лицами в случае причинения ими вреда вследствие недостатков работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства. Создание компенсационного фонда по правилам, установленным для СРО, в обычном НП было бы невозможно хотя бы уже потому, что, как и большинство юридических лиц, партнерство не несет ответственности по обязательствам своих членов (ст. 8 Закона об НКО). Между тем денежные средства, передаваемые членами партнерства в компенсационный фонд, хотя и становятся собственностью партнерства, но предназначены не для его нужд, а для обеспечения имущественной ответственности членов партнерства перед третьими лицами.
Ввиду прямого указания в Законе о СРО и ГрК РФ на особый правовой режим средств компенсационного фонда он не вызывает вопросов в том случае, когда НП уже приобрело статус СРО. Однако, как следует из ст. 55-4 ГрК РФ, компенсационный фонд должен быть сформирован до того, как организация обратится в орган надзора за приобретением статуса СРО. Чем же тогда являются для НП, которое только готовится стать СРО, средства компенсационного фонда? И что будет с ними, если партнерство так и не наберет необходимого для получения статуса СРО количества членов или по иным причинам не сможет в течение длительного времени получить этот статус? Сможет ли член партнерства, не дождавшийся внесения НП в реестр СРО и пожелавший его покинуть, получить обратно свой взнос в компенсационный фонд?
Надо полагать, что с момента создания партнерства и до момента его внесения в реестр саморегулируемых организаций средства, вносимые кандидатами в члены партнерства в компенсационный фонд, на самом деле имеют правовой режим имущества, переданного партнерству его членами. Поэтому при прекращении членства в НП до момента приобретения им статуса СРО выбывающий член партнерства вправе рассчитывать на возврат своего взноса в компенсационный фонд. Однако с не меньшим успехом на взносы членов партнерства, предназначенные для формирования компенсационного фонда, можно распространить и режим членских взносов, которые не подлежат возврату при прекращении членства в партнерстве по любым основаниям. Таким образом, права и обязанности партнерства и его членов в отношении взносов, вносимых в партнерство в целях формирования компенсационного фонда до приобретения партнерством статуса СРО, лучше обозначить в соответствующем документе партнерства. Это касается не только возврата взносов, предназначенных для формирования компенсационного фонда, но и возможности распоряжения данными средствами самим некоммерческим партнерством, которое до момента приобретения статуса СРО вовсе не ограничено в праве расходования данных средств на цели партнерства. Ограничения на расходование средств компенсационного фонда, установленные ч. 3 ст. 55-16 ГрК РФ, относятся лишь к саморегулируемой организации, но не к НП, которое только готовится получить такой статус.
Вообще все, что касается порядка формирования, управления, расходования средств компенсационного фонда, лучше закрепить внутренними документами партнерства.
В первую очередь необходимо определить размеры взносов в компенсационный фонд. Законом о СРО установлен минимальный допустимый размер компенсационного фонда из расчета на одного члена некоммерческой организации. Иными словами, Законом определен не минимальный размер взноса каждого члена в компенсационный фонд (хотя именно так сегодня большинство претендентов на статус СРО понимают эту норму), а именно минимальный размер компенсационного фонда. Размер взноса каждого члена в компенсационный фонд можно ведь и дифференцировать в зависимости от объемов его деятельности, количества видов работ, по которым член партнерства желает получить допуск, и т. п. По сути своей, такой подход был бы справедлив. Чем крупнее масштабы деятельности организации, тем больший вред она гипотетически способна нанести вследствие недостатков выполняемых ею работ. Именно такой дифференцированный подход используют страховые организации при определении страховой суммы и страховой премии для лиц, страхующих гражданскую ответственность.
Установление дифференцированных размеров взносов в компенсационный фонд СРО напрямую не запрещено законом. Однако сделать это будет непросто ввиду наличия ряда законодательных ограничений. Взять, к примеру, установленный ч. 2 ст. 55-6 ГрК РФ исчерпывающий перечень документов, которые СРО вправе потребовать от кандидата в члены СРО. Никаких сведений об объемах работ, выполняемых кандидатом, в этом перечне нет, и потребовать их от кандидата не представляется возможным. Это значит, что и определить размер взноса в компенсационный фонд по данному критерию нельзя. Но тут уж дело юристов СРО так составить положение о членстве в СРО, чтобы кандидат был заинтересован в добровольном представлении дополнительных документов. Кроме того, на этапе подготовки НП к получению статуса СРО довольно сложно спрогнозировать, какие организации будут вступать в НП и как нужно дифференцировать взносы, чтобы в конечном итоге сформировать компенсационный фонд в минимально допустимом размере. Тем более непосильной эта задача представляется сейчас, когда все НП, претендующие на статус СРО, устанавливают одинаковый для всех организаций-членов минимальный размер взноса в компенсационный фонд. Понятно, что крупные организации в основном будут стремиться туда, где можно получить тот же допуск за меньшие деньги, где у них будут равные финансовые условия с другими членами.
Итак, средства компенсационного фонда, оставаясь собственностью партнерства, с момента регистрации НП в реестре СРО приобретают особый правовой режим: они как бы обособляются и от средств партнерства, и от средств его членов. Расходование средств компенсационного фонда носит строго целевой характер - они предназначены для обеспечения имущественной ответственности членов СРО за причинение ими вреда в случаях, установленных ГрК РФ.
| |
| Просмотров: 1034 | |
| Всего комментариев: 0 | |